Governance Code Cultuur: Incubatietijd onbekend

Over effecten van bezuinigingen en verzakelijking op samenstelling en rol van toezichtsorganen in de cultuursector

Willem van Oppen, Leergang LBP1 2017

1. Inleiding en vraagstelling

Na een tumultueus jaar ging in december 2016 het om zijn opvoeringen van klassieke tragedies beroemde Haagse theater De Appel ten onder (Freriks, 2016): in 2017 subsidieert de gemeente niet langer en het theater zag geen kans om zonder publiek geld de exploitatie sluitend te maken.

De economische teruggang als gevolg van de kredietcrisis heeft vanaf 2010 ook de culturele sector bereikt. Instellingen kregen te maken met vermindering van subsidies en de noodzaak om meer met minder te doen en naar alternatieve inkomstenbronnen te zoeken. Dat dwong en dwingt om maatschappelijk ondernemerschap te laten zien. Soms loopt dat uit de hand: het Rotterdamse Wereldmuseum bijvoorbeeld was in 2012 zodanig in commerciële horecaverliezen beland dat de bestuurder zijn toevlucht nam tot kunstgrepen, de museummedewerkers ontsloeg en wilde overgaan tot verkoop van de collectie om de tekorten aan te zuiveren. In feite had het museum onder invloed van verzakelijking zijn museale functie verloren. Door ingrijpen van de gemeente kon op het laatste moment erger worden voorkomen (Luiten, 2015; Rekenkamer Rotterdam, 2015).

Als bestuurders van culturele instellingen onder de gegeven omstandigheden maatschappelijk ondernemerschap laten zien, levert dat voor hen en voor degenen die toezicht op hen moeten houden nieuwe dilemma’s en uitdagingen op (Rompa, Dinjens, Nolen & Smits van Waesberghe, 2012:30). De indruk is dat veel bestuurders zich als ‘social entrepreneur’ ontwikkelen (Rompa et al, 2012:32), maar onduidelijk is in hoeverre het toezicht daarin is mee-ontwikkeld.

Te verwachten zou zijn dat het uitbreken van de kredietcrisis weerspiegeld wordt in de samenstelling en rol van de toezichtsteams. Dat leidt tot de onderzoeksvraag:

Welke effecten van bezuinigingen op en verzakelijking van de culturele sector zijn zichtbaar in samenstelling en rol van RvT’s?

De vraag is interessant voor de praktijk omdat uit wetenschappelijk onderzoek blijkt dat succesvolle non-profit organisaties beschikken over een hechte samenwerking tussen executive en non-executive board members (Crutchfield & McLeod Grant, 2012:198).

In dit essay wordt in onderdeel 2 eerst kort de culturele sector afgebakend en worden enkele begrippen gedefinieerd. Onderdeel 3 beschrijft de opzet van het onderzoek naar het antwoord op de onderzoeksvraag. De bevindingen staan in onderdeel 4; de beschouwing daarover en beantwoording van de onderzoeksvraag komen in onderdeel 5 aan de orde.

2. De culturele sector, verzakelijking en governance

Er zijn veel definities van de culturele sector. De rijksoverheid spreek over ‘creatieve industrie’ waar de culturele sector onderdeel van uitmaakt (Ministerie van OC&W, 2011:11). De Raad voor Cultuur (2016:18,19) verdeelt de culturele sector onder in vier domeinen: 1. Beeldende Kunst, Vormgeving en Architectuur, 2. Erfgoed, 3. Media en 4. Podiumkunsten. Maitland (2016:13) onderscheidt podia, musea, beeldende kunst, theaters, onderwijs en overige, terwijl Cultuur+Ondernemen & NVTC in zijn rapporten een uitgebreide (2014:29; 2016:7) en een beperkte( 2016a:6) omschrijving geeft. Van die beperkte beschrijving – podiumkunsten, musea, bibliotheken en cultuureducatie – wordt, voor zover van belang, in dit werkstuk uitgegaan.

De culturele sector creëert waarde. De bijdrage aan het Bruto Binnenlands Product bedroeg in 2011 ongeveer 13 miljard euro (2,4% van het BBP), op een vergelijkbaar niveau als in België en Duitsland. Cultuur is van waarde voor persoonlijke en sociale ontwikkeling van mensen, de kwaliteit van de leefomgeving en de aantrekkelijkheid van Nederland voor bedrijven, werknemers en toeristen (Ministerie van OC&W, 2012).

Culturele instellingen zijn non-profit organisaties die de dingen doen waar de overheid geen taak, en de markt geen brood in ziet. Non-profit organisaties hebben drie bronnen van inkomsten: private schenkingen, overheidsbijdragen en commerciële activiteiten, waaronder vergoedingen voor producten en diensten (Gras & Mendoza-Abarca, 2014:395). Activiteiten zijn commercieel als het oogmerk ervan is, winst te maken. Non-profits hebben altijd commerciële activiteiten ontplooid: woningcorporaties bijvoorbeeld vragen van oudsher huur voor de sociale woningen die ze bouwden, en onderlinge waarborgmaatschappijen altijd premie ter dekking van de verzekerde risico’s. De extra aandacht van non-profits voor vergoedingen voor producten en diensten heet ‘verzakelijking’.

In de afgelopen jaren is het onderscheid tussen commerciële bedrijven en non-profits toenemend vervaagd, en zijn non-profits zich gaan bedienen van methoden en technieken uit de bedrijfskunde. Zij lijken daardoor tegenwoordig sterk op ‘gewone’ bedrijven, en het is dan ook niet verwonderlijk dat dit tot problemen heeft geleid. Bijvoorbeeld bij ‘marktconforme’ beloning en resultaatafhankelijke bonussen voor de leiding van non-profits, waarbij dan de commerciële markt maatgevend is terwijl non-profits zich bevinden in het gebied tussen markt en overheid.

Begin van deze eeuw ontstond maatschappelijke ophef over een aantal geruchtmakende conflicten en fraudegevallen bij grote beursgenoteerde vennootschappen, zowel in Nederland als in de rest van de wereld. De discussie over corporate governance leidde in 2003 tot invoering van de ‘Code Tabaksblat’ en in 2004 tot de eerste Code Cultural Governance. In de codes zijn de principes vastgelegd van ‘goed bestuur en toezicht’: effectief toezicht op het bestuur (de checks) en een evenwichtige verdeling van invloed en zeggenschap (de balances) tussen bestuur, toezichthouders en – in het geval van vennootschappen – de aandeelhoudersvergadering (Van Hassel, 2016:20). De Code Cultural Governance geeft negen principes voor goed bestuur en toezicht in de culturele sector, en heeft brede ingang gevonden in de sector (Cultuur+Ondernemen, 2014). Principe 6 heeft betrekking op de samenstelling en luidt:

De raad van toezicht is verantwoordelijk voor zijn samenstelling: hij waarborgt deskundigheid, diversiteit en onafhankelijkheid.

3. Onderzoeksopzet

Het antwoord op de vraagstelling is gezocht aan de hand van principe 6 en de in de Code Cultural Governance beschreven praktijkaanbevelingen. Het kleine, kwalitatieve en verkennend onderzoek is uitgevoerd in de periode 1 februari – 15 maart 2017. Er is gebruik gemaakt van desk research en van interviews met twee toezichthouders en een oud-toezichthouder in de sector. De vraaggesprekken dienden om de uit desk research opgedane inzichten te toetsen en in perspectief te plaatsen. In verband daarmee zijn voor de interviews toezichthouders gezocht uit de podiumkunsten, musea, bibliotheken en cultuureducatie. Deze onderverdeling sluit goed aan bij onderzoek naar implementatie van de Code Cultural Governance (o.a. Cultuur+Ondernemen & NVTC, 2016). De organisaties van de geïnterviewden passen allen de Code toe. Het bleek helaas om agendatechnische redenen niet mogelijk om tijdig een toezichthouder uit de museumwereld te spreken.

Voor enkele praktische onderwerpen zijn per telefoon en email vragen gesteld aan de Nederlandse Vereniging Toezichthouders Cultuur (NVTC).

4. Bevindingen

Naar de governance in de culturele sector wordt regelmatig onderzoek gedaan. Onderzoeken vinden plaats onder de toezichthouders zelf (o.a. Cultuur+Ondernemen & NVTC, 2016), onder directeuren (Maitland, 2016) en als benchmarkonderzoek met de commerciële sector (Klaasen & Rijken, 2016). In vergelijking met de commerciële sector, en zelfs met non-profits uit de commerciële sector loopt de cultuursector achter, o.a. qua ambitie, qua aandacht voor ICT in de raad, en ook qua diversiteit in de samenstelling van het toezichtsteam (Klaasen & Rijken, 2016, 5-6). Uit de literatuur en de vraaggesprekken komen drie lijnen naar voren waarlang het toezicht in de culturele sector zich in de afgelopen 10 jaar heeft ontwikkeld.

4.a. ontwikkeling van richtlijnen voor goed bestuur

De eerste initiatieven voor richtlijnen voor goed bestuur dateren van ongeveer 20 jaar geleden. Medio 1998 werd, onder voorzitterschap van Melle Daamen, de Commissie Cultural Governance gevormd. Met de presentatie van het rapport Cultural Governance: kwaliteit van bestuur en toezicht in de culturele sector in februari 2000 kwam het onderwerp goed bestuur in de culturele sector op de kaart te staan. Het rapport bevatte suggesties voor de verbetering van het bestuur van, en toezicht op culturele instellingen.
Om de ideeën van de commissie in te voeren ontstond in 2003 een Handleiding Cultural Governance. Deze handleiding bevatte 23 aanbevelingen voor bestuurders, commissarissen en toezichthouders van culturele instellingen, met een uitgebreide toelichting en hulpmiddelen voor implementatie van goed, verantwoord en transparant besturen in de culturele sector. In 2006 volgde op de golven van de governance-ontwikkelingen de ‘Tabaksblat voor de culturele sector’: de Code Cultural Governance. Aan de hand van vijf thema’s werden voor drie verschillende organisatietypen 23 aanbevelingen gedaan voor goed bestuur en toezicht. In 2013 kwam daar de huidige ‘Governance Code Cultuur’ (de Code) voor in de plaats: negen principes voor twee organisatietypen.

Gaandeweg hebben de Code en zijn voorgangers ingang gevonden in de culturele sector: van 41% in 2006 via 54% in 2008 tot 80% in 2013 (Cultuur+Ondernemen, 2014). Gebruik van de Code lijkt een morele verplichting: indien zich de noodzaak voordoet dat organisatie en toezichthouders zich verantwoorden hebben zij een moeilijk verhaal als ze de Code niet gebruiken. Verder bevordert de Code – zoals door de Commissie Daamen beoogd – de kwaliteit van het toezicht: door het opstellen van profielen wordt helder welk expertise nodig is, en door open werving wordt het ‘visnet breder uitgeworpen’ en kunnen instellingen kiezen uit kwalitatief uitstekende kandidaten. Tevens biedt de Code organisaties bescherming tegen het opdringen van toezichthouders door bijvoorbeeld subsidiegevers.

4.b. ontwikkeling in inkomstenbronnen

Zoals onder 2 al aangehaald bestaan culturele instellingen van subsidie, donaties en vergoedingen voor producten en diensten. De kredietcrisis van 2008 heeft gezorgd voor een aanzienlijke ontwikkeling. Tot 2010 konden instellingen nog rekenen op sponsoring en subsidie zonder directe tegenprestatie. Voor een directeur kwam het aan op deskundigheid op artistiek-inhoudelijk terrein. Het toezichtsteam was vooral financieel georiënteerd: jaarstukken volgens de regels uit de statuten, en een netwerk voor het behouden en verstevigen van de connecties met en tussen geldgevers.

Onder invloed van de financiële crisis droogden donaties en subsidies deels op. Anno 2017 is sponsoring of subsidie nauw gerelateerd aan het organisatie- of beleidsdoel van de financier. De rol van de directeur op artistiek-inhoudelijk gebied is uitgebreid naar bedrijfsvoering, marketing, het zoeken naar synergie en samenwerkingsverbanden, en verantwoording voor wat de organisatie aan de samenleving toevoegt. De taken van degenen die toezicht houden op de continuïteit van de organisatie beperken zich als gevolg daarvan niet langer tot goedkeuring van de jaarstukken, maar zijn nadrukkelijk gericht op continuïteitsvraagstukken op langere termijn. Het werkgeverschap voor de bestuurder, diversiteit in geldstromen en risicoafwegingen ten aanzien van omgevingsontwikkelingen maken daar volgens de geïnterviewden deel van uit. Toezicht is geen privilege meer, maar een vak.

4.c. ontwikkelingen in de omgeving

Overheidsorganisaties zijn van de staat, en staan onder democratische controle. Vennootschappen zijn van de aandeelhouders, en leggen verantwoording af aan de Algemene Vergadering van Aandeelhouders. Verenigingen zijn van de leden, en de ledenvergadering bepaalt het beleid. Met non-profits in stichtingsvorm is controle en verantwoording niet zo duidelijk geregeld: van wie is de stichting? In de regel wordt dit opgelost met het construct ‘contract met de samenleving’: de organisatie staat ergens voor (missie) en gaat ergens voor (strategie) en baseert dat op inbreng van de samenleving. De Code gaat er vanuit dat toezichthouders de buitenwereld binnenbrengen bij de culturele instelling, en dat de Raad van Toezicht namens de samenleving toezicht houdt.

In die samenleving doen zich grote veranderingen voor. Europa beleeft de grootste vluchtelingencrisis sinds de Tweede Wereldoorlog. Onder invloed van internet doen zich allerlei ontwikkelingen voor die traditionele verhoudingen en markten op hun kop zetten. Men spreekt over digitale disruptie: (vaak nieuwe) bedrijven komen met verrassende producten en diensten, innovatieve businessmodellen, agressieve marketingstrategieën en innovatieve manieren van organiseren & managen. Zo werd in 2008 internetbedrijf Airbnb opgericht. Het is ’s werelds grootste aanbieder van accommodatie zonder zelf accommodatie te bezitten. Een ander voorbeeld is internetonderneming Uber, opgericht 2009 en sinds 2012 ook in Nederland actief. Het is ’s werelds grootste taxibedrijf maar heeft geen enkele taxi in bezit. Mensen kunnen met behulp van de app’s van deze bedrijven rechtstreeks met elkaar afspraken maken over diensten en vergoedingen. De traditionele reis- en hotelbranche en de vervoerswereld ondergaan als gevolg hiervan fundamentele veranderingen.

Ook culturele instellingen en degenen die verantwoordelijk zijn voor goed bestuur en toezicht hebben te maken met deze veranderingen in de samenleving. De onzekerheden en risico’s voor de organisatie nemen toe, zowel op korte als op lange termijn, en daardoor ontstaat druk op organisatie en bestuurder en daarmee ook op het toezichtsteam. Er wordt meer van bestuurder en toezichthouders gevraagd, en ze moeten meer in hun mars hebben om de continuïteit van de organisatie te waarborgen.

Het lijkt er op dat het toezicht zich heeft ontwikkeld langs twee assen: de as tussen reactief, door de bestuurder gestuurd toezicht en pro-actief, omgevingsgeoriënteerde toezicht; en de as tussen defence & statuten en offence & visie-missie-strategie. In het volgende diagram is dit verbeeld:

Er moet bij worden aangetekend dat goed bestuur en toezicht ook in de nieuwe stijl ‘defence’ kan spelen, en de bepalingen van de statuten in acht moet nemen. Organisaties die ‘in control’ zijn kunnen ‘offence’ en ‘defence’ naar gelang de omstandigheden met elkaar afwisselen.

Hoewel de Code al voorgangers kent van rond de eeuwwisseling is pas onder invloed van de kredietcrisis en de veranderingen in de samenleving duidelijk werk gemaakt van goed bestuur en toezicht. De veranderende omstandigheden tussen 2006 en 2010 gaven een sterke impuls aan implementatie van de Code, en daarmee aan het denken over de samenstelling en rol van het interne toezichtsteam. Het mechanisme is dat de Code bevordert dat de selectie van toezichthouders open en objectiever plaatsvindt, wat leidt tot een raad van toezicht die in staat is om inhoud te blijven geven aan het contract met de sterk veranderde en veranderende samenleving. De veranderde financiële omstandigheden hebben bestuur en toezicht nader tot elkaar gebracht om te bewerkstelligen dat het scheepje tussen Scylla en Charybdis door kon worden gemanoeuvreerd. De samenstelling van de raad van toezicht heeft meer dan vroeger een relatie met de missie en de strategie van de organisatie.

In het onderzoek is antwoord gezocht op de vraag, welke effecten van bezuinigingen op en verzakelijking van de cultuursector zichtbaar zijn op samenstelling en rol van RvT’s. Effecten zijn zichtbaar op de rol van het toezicht. Onder invloed van de sterk veranderde omgeving van culturele instellingen is er naast de rol van financieel toezicht belangrijk meer nadruk komen liggen op werkgeverschap en advisering. Voor effecten van bezuinigingen en verzakelijking op de samenstelling van toezichtsteams is geen indicatie gevonden.

De indruk is dat niet zozeer de financieel mindere tijden als wel de veranderende samenleving de belangrijkste oorzaak van verandering van samenstelling is of zou moeten zijn. Het toezichtsteam moet invulling geven aan het ‘contract met de samenleving’, maar in veel gevallen vormt de RvT geen afspiegeling van de maatschappij. Zo ontbreken jongeren en Nederlanders met een migratieachtergrond – en zijn vrouwen in de minderheid (Cultuur+Ondernemen & NVTC, 2016).

Het achterblijven van veranderingen in de samenstelling kan ook te maken hebben met de benoemingsperiode, volgens de Code twee maal vier of drie maal drie jaar. De periode die in dit onderzoek in beschouwing is genomen is in feite te kort om een duidelijk effect te kunnen waarnemen. Er is daarnaast nog een tweede beperking van het onderzoek te vermelden, en dat is de beschikbare onderzoekstijd. De te beantwoorden vraag is geschikt voor een uitgebreider en kwantitatief onderzoek, terwijl slechts gelegenheid bestond voor een klein kwalitatief onderzoek.

6. Reflectie

Het onderzoek betekende een kennismaking met de bestuurlijke kant van de culturele sector. Uit de interviews bleek dat er naast de werkelijkheid uit de enquêtes en onderzoeken een veel rijker beeld valt op te tekenen over instellingen. Diversiteit volgens principe 6 uit de Code is daarbij een middel voor het succes van de organisatie, en geen doel. Ook de Raad van Toezicht moet passen bij waar de instelling voor staat en voor gaat. Rolvastheid is daarbij geboden: “Eigenlijk is het heel eenvoudig: afstand houden, kritisch blijven, geen vriendjes worden, gewoon in de vergadering zeggen wat je dwarszit en je verantwoordelijkheid nemen” (Van Hassel, 2016:76).

Bronnenlijst

• Literatuur
  • Crutchfield, L.R. & McLeod Grant, H. (2012). Forces for Good. The Six Practices of High-Impact Nonprofits. San Francisco, CA: Jossey-Bass
  • Cultuur+Ondernemen (2014). Resultaten enquête Governance Code Cultuur 2014. Amsterdam
  • Cultuur+Ondernemen & NVTC (2016). Governance in Cultuur. Stand van zaken 2016. Amsterdam
  • Cultuur+Ondernemen & NVTC (2016a). Governance in Cultuur. Stand van zaken 2016. Samenvatting. Amsterdam
  • Freriks, K. (27-12-2016). De tragedie van De Appel. NRC Handelsblad. Online gelezen op 25-02-2017 op https://www.nrc.nl/nieuws/2016/12/27/de-tragedie-van-de-appel-5905943-a1538627
  • Governance Code Kunst & Cultuursector, governancecodecultuur.nl, incl. toolkit
  • Gras, D., & Mendoza-Abarca, K.I. (2014). Risky Business? The survival implications of exploiting commercial opportunities by non-profits. Journal of Business Venturing 29 (3), 392-404. dx.doi.org/10.1016/j.jbusvent.2013.05.003
  • Hassel, W. van (red.) (2016). Toolkit Commissariaat, vierde uitgave. Den Haag: Nationaal Register
  • Klaasen, A., & Rijken, H.A. (2016). Toezichthouder in cultuursector moet cultuuromslag maken. NVTC Cultuur en Ondernemen onderzoek 2015.
  • Luiten, G. (2015). Onderzoek Wereldmuseum Rotterdam. Den Haag: Erfgoedinspectie
  • Maitland, P. (2016). Directeuren willen meer…. Den Haag: Maitland Search & Advies en Nationaal Register
  • Ministerie van OC&W (2011). Cultuur in Beeld. Den Haag: brochure Rijksoverheid
  • Ministerie van OC&W (2012). Cultuur in Beeld. Den Haag: brochure Rijksoverheid
  • Raad voor Cultuur (2016). Werkprogramma 2016-2017. Den Haag.
  • Rekenkamer Rotterdam (2015). Werelden van verschil – onderzoek naar verzelfstandigingsafspraken Wereldmuseum. Rotterdam: Rekenkamer Rotterdam
  • Rompa, M., Dinjens, P., Nolen, M., & Smits van Waesberghe, O. (red)(2012). Toolkit Toezicht in het Publieke Veld. Den Haag: Nationaal Register

 

• Interviews
  • Mevrouw D.A.M. Koreman, oud-voorzitter Raad van Toezicht van de stichting Kunst Centraal te Bunnik (kunst- en cultuureducatie primair onderwijs in de provincie Utrecht)
  • De heer W.F.C. Cramer, penningmeester bestuur stichting Liszt Concours, Utrecht (podiumkunsten) – 28-02-2017
  • De heer J.J. van Loon, voorzitter Raad van Toezicht van de stichting Regiobibliotheek Lek & IJssel, Houten-IJsselstein-Vianen (bibliotheken)

De stichting Kunst Centraal, de stichting Liszt Concours en de stichting Regiobibliotheek Lek & IJssel passen de Governance Code Cultuur toe.

 

• Gedachtewisseling per telefoon en email met Frank van Westendorp, NVTC

 

Bijlage: vragenlijst semi-gestructureerd interview

 

Interview vragen

• Iets over de persoon
• Iets over de organisatie
• Toezicht in de organisatie:
  • Hoe lang
  • Welke deskundigheden
  • Samenspel met bestuurder
  • Welke spanningen (intern, extern)
• Visie op ontwikkeling van het toezichtorgaan
  • Hoe kijkt toezichtorgaan aan tegen principe 6 uit de GCC?
  • Welke verandering zichtbaar in de afgelopen jaren?
  • Welke oorzaken?
  • Welke aandachtspunten / uitdagingen?
  • Visie op sponsors in toezichtsteam